来自 三农农业 2020-03-16 01:28 的文章
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打开乡村振兴新空间,觉醒资产

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编者按:我国农村宅基地的总面积约为1.7亿亩,约占集体建设用地的54%。近年来随着农民大量进城,宅基地闲置现象突出,据中国社科院农村所发布的《中国农村发展报告》透露,全国农村居民点闲置用地约达3000万亩。然而长期以来受土地管理制度制约,农民有宅基地使用权却没有处置权、拥有资产却带不来财产收入,是农村宅基地长期所处的尴尬境地。进城农民渴望将手中闲置的宅基地转化为财产性收入,乡村振兴更需要盘活农村宅基地资源,为农村发展注入新的动力。

内容摘要:2018年7月,山东省鄄城县被该省列为首批17个农村宅基地三权分置试点县之一。通过一年多的探索,鄄城出台了宅基地资格权认定、超出2018年7月,山东省鄄城县被该省列为首批17个农村宅基地“三权分置”试点县之一。

针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题,健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度成为改革目标。自2015年起,包括宅基地制度改革在内的农村土地制度改革试点在全国31个省份的33个县市区展开。试点三年来,已取得阶段性成效,在盘活土地资源、增加农民收益、积累制度改革经验等方面取得了积极进展。在此基础上,今年中央一号文件提出,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。可以预见,随着改革的推进,农民将获得更多财产权利,乡村振兴也将获得新的发展空间。

通过一年多的探索,鄄城出台了宅基地资格权认定、超出部分有偿使用、退出和流转、抵押贷款等6个试行意见,初步构建起推进所有权、资格权、使用权“三权分置”改革的制度体系。90个试点村顺利推进,确定有偿使用面积584589平方米、有偿使用费约2127万元,清理出闲置宅基地2846亩,为试点村带来528万元集体经济收入,58个村完成“十有”标准的新型农村社区建设。

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“试点证明,通过‘三权分置’改革,彻底盘活了当前农村最宝贵的‘沉睡资产’,为推动乡村振兴插上腾飞翅膀。”菏泽市委副书记、鄄城县委书记张伦说,“鄄城以资格认定和确权颁证为基础,以‘使用权剥离’为核心,厘清村集体组织与农户的产权界限,重点探索宅基地使用权有效流转机制,创新不同的闲置宅基地开发利用模式,落脚点为拓宽农民增收渠道,实现了农民和村集体的‘双赢’,成为了一股助推脱贫攻坚和乡村振兴的重要力量。”

宅改在基层:农民老房子变成“钱袋子”

农村最宝贵的“沉睡资产”乱象颇多

宅基地改革收效几何?半月谈记者近期在部分试点地区走访看到,随着农村宅基地和农房可流转、可抵押、可退出等多种创新形式出现,老房子正在变成“钱袋子”。

近年来,随着城乡社会结构变化和农村人口外流加快,现行宅基地制度存在的问题日益突出。在鄄城,农村人口外流增多,农房空置现象加剧;一户多宅、建新不拆旧等现象普遍发生;宅基地抵押、超范围流转、建造“小产权房”等法外现象大量存在;农民住房财产权和宅基地使用权权能不充分,农民财产权利受到约束。

可流转:唤醒沉睡的资产

数据显示,鄄城共有农村宅基地26万处,户均达264平方米,除一户多宅、多占等现象日渐突出外,村庄土地空闲面积占居民点总面积的比例已超过20%,还随处可见村庄规划混乱、管理粗放等导致土地大量浪费的现象。

湖北武汉市从去年4月开始,鼓励市民用租赁、合作等方式下乡利用农村空闲农房。2017年底,全市闲置农房中已超过1万套被签约出租。在江夏区梁子湖畔,59岁的村民范秀云说,自家农房签了5年的出租合约, “每年可以获得4万元房租收入,非常划算。”

谁家有本事,谁家就能多占宅基地,当前农村最宝贵的资产不仅在沉睡,甚至成为乡村混乱之源。而随着乡村振兴大潮涌动,众多空壳村庄又苦于没有起步之资、发展之源。这在鄄城县委副书记赵海林看来,已成为迫切需要解决的矛盾:“只有下决心将‘一户一宅’落到实处,落实宅基地集体所有权、保障农户资格权和适度放活使用权,才能为盘活这块‘沉睡资产’奠定基础,才能为乡村振兴发展注入源头活水。”

长期以来,所有权归村集体、村民仅拥有使用权的农村宅基地,除了严格禁止买卖转让外,能否出租、流转一直是法律政策模糊地带。随着农民进城,本质属于农村建设用地的宅基地,与农房一道被大量闲置。

有鉴于此,鄄城县被确定为山东省试点县后,一是外出学习,二是充分调研,三是边试点推进、边总结经验,相继出台制度性文件,为规范有序推进筑牢根基。

借鉴农村承包地“三权分置”办法,将宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,将使用权剥离出来,即可在有条件情况下进行流转,盘活资源。

抓住“一户一宅、合理定价、有序流转”关键点

晋江是福建省唯一的宅基地改革试点县。走进磁灶镇大埔村,整齐划一的农民住宅小区映入眼帘,沿着小区行走,道路干净整洁、绿树成荫。

接到农村宅基地“三权分置”试点任务后,阎什镇沈口村党支部书记时圣铎头脑中浮现出三项疑问:“一户一宅如何认定?超出部分有偿使用如何定价?使用权如何合理有效放活?”

就在15年前,这里要路没路、要配套没配套,污水横流。村支书吴金程选择了新村建设,大埔村逐渐从里到外焕然一新。

哪些人有申请宅基地资格权?鄄城明确了年满20周岁因结婚等原因确需分户建房、祖孙三代以上视家庭成员情况确需分户等9种情况,更明确了农转非后享受城镇居民诸项福利、在本县辖区内其他农村已有宅基地、流转宅基地及地上建筑物后又提出申请、户口虽未迁出但属于国家公职人员、户口迁入本村的“空挂户”等10种情况不享有宅基地资格权。

这一切关键就在于土地,土地的关键又在于钱。经过统一规划,大埔村探索农民宅基地有偿退出、置换机制,村民将现有宅基地和房屋退出,用于置换住宅小区的新房,不愿意置换的,可通过宅基地有偿退出机制领取补偿款。

如何界定超出部分?超出部分如何合理定价?鄄城先是根据山东总体情况和本县实际,确定了农村宅基地面积每处不得超过264平方米的原则,本着“法定无偿、节约有奖、超占有偿、退出补偿”的原则,对超占、一户多宅等情况实行“阶梯计价”。

晋江通过“指标置换、资产置换、货币补偿、借地退出”等多种模式探索宅基地退出机制,目前全市共腾退宅基地6345亩。

“实行阶梯计价的目的,主要是引导那些一户多宅、违规乱建的农户,主动退出所占宅基地。同时,在试行意见中也明确了每3到5年调整一次收费标准的原则。”县自然资源和规划局局长李增贤说。

宅基地退出后,如何解决农民住房问题,实现户有所居?晋江采取有偿取得和分类保障的办法。在城中村,农民可以拿宅基地和房屋,换安置房、商务办公楼、店面、现金和股权等;在城郊村,鼓励有一定规模的村民住宅,通过集中改造,建设农民公寓、住宅小区等方式解决农民住房;在郊外村,尽量满足一户一宅,同时鼓励危房翻建,完善公共配套,改善居住条件。

宅基地使用权如何合理有效流转?鄄城明确规定,宅基地流转可采取转让、出租、互换、赠与、继承、入股等方式进行流转。宅基地转让的,受让人应为本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的成员;宅基地出租的,承租人应为中国公民、法人或其他组织,使用用途须符合乡村规划,并办理宅基地使用权流转手续。

作为另一个全国农村宅基地使用管理制度改革试点地区,江西鹰潭市余江区坚持“谁改革谁获利”的原则,充分保障人民利益、让利于民,把“沉睡”的资源盘活后以“宅票”形式还给农民,可在本集体经济组织内部流转,并根据条件可选择在集镇建房或以优惠价购买商品房。

宅基地改革蹚出乡村发展新路径

在余江,农村村民以户为单位,全部将宅基地退回集体、全部将宅基地流转、符合宅基地申请资格且承诺放弃15年资格权进城落户的农村村民,可享受住房、财政、教育、医疗、创业等配套政策。

“村西边新楼眼看着建起来了,俺家这块估计也该拆了。”阎什镇沈口村村民张清江边忙着收拾家里的东西边说道,“村里都讲了,拆了旧房,腾出来的宅基地统一建新村,省出来的宅基地复垦后流转出去,收入还是我们大伙儿的,大家都很期待,都很满意。”

可抵押:农房+金融=融资新渠道

“沈口行政村包括沈口村、吕庄村和辛集村,三个村统一规划后将节约土地460亩。”沈口村党支部书记时圣铎说,“腾出的建设用地指标,通过鄄城县乡村振兴投资有限公司的收储,成为了新社区建设的成本。新社区本着农民自愿选择的原则,有二层楼小院、多层楼房,天然气、暖气入户,配套建有文化广场、公园、人工湖和污水处理设施等。”

湖北宜城市小河镇高庄村养殖户熊兴林去年拿到农房不动产权证后,马上找银行抵押贷款10万元,用于扩建猪舍。

多村合一、统一规划建设新型农村社区,是一条乡村振兴路径。暂时还未达到条件的村庄,通过将腾出的宅基地复垦、出租等方式换来了村庄发展的“第一桶金”。一些有产业资源的村庄,栽下果树、建起广场、旧房改民宿,发展起了乡村旅游。

受农村宅基地所有权限制,农房一直无法成为抵押物,通过“三权分置”,并经过确权发证后,宅基地使用权可以类似农民承包地一样,用于抵押融资贷款。

同时,随着“房地一体化”的逐步推进,鄄城农村宅基地使用权和住房财产权抵押贷款业务有望开通,将为农民增收致富农业现代化催生内生动力。

10多年前,晋江就已经开始了农房抵押贷款的探索。晋江市国土资源局副局长陈英俊表示,随着早期经济发展、人口扩张,一批位置好的村庄演变成“城中村”或“镇中村”,这些农村宅基地及集体性质建设用地,尽管受政策限制不能自由交易,但其潜在的价值得到了极大的提升。在此背景下,农民的住房财产权观念不断强化,入市流转的意识不断加强。

此外,鄄城结合宅基地“三权分置”改革,将乡村振兴战略规划、新型城镇化建设规划统筹考虑,合理统筹安排农村经济发展、村庄建设、环境整治、生态保护、基础设施建设与社会事业发展等各项用地,让乡村发展留足空间,让乡村建设提升颜值。

晋江自古商业氛围浓厚,改革开放以来,晋江涌现出一大批小微民营企业,时刻需要金融贷款支持,而抵押方式却十分有限。

一些小微企业期待抵押的宅基地按规定不允许交易。而农房交易流转的对象必须是本村集体成员,流转的价格并不包括对宅基地的估值。制度的要求,限制了宅基地由资源属性向财产属性的扩展。

为了纾解两难困境,晋江农商银行积极探索城镇住房抵押在农房领域延伸的可能。2015年,晋江开拓出以农村住房抵押贷款为主体的“农房乐”产品,将原本局限于农房的抵押范围扩大至农房及宅基地,并正式将宅基地的价值显化到抵押评估价值中,有效解决了早期农房及宅基地价值难以分割的问题。

晋江市2015年12月成为全国农民住房财产权抵押试点县,截至2018年4月末,晋江农民住房财产权抵押贷款余额为9.98亿元,比试点前增加4.48亿元,居全国前列,其中,农房抵押贷款占比达88%。

通过赋予农村宅基地抵押权,拓宽了农民的融资渠道,实现了农村“死”资源向“活”资本的转变。晋江磁灶镇东山村33岁的张金剑正是依靠“农房乐”的支持,将瓷砖销售的生意越做越大。

可退出:自愿退出,有偿使用,倡导“集约”

新型城镇化推进过程中,大量进城农民不愿将户口随迁进城,关键是迁走户口就意味着自动放弃承包地与宅基地的承包权和资格权。随着多地探索宅基地资源有偿退出,标志着农民获得宅基地使用权的公平处置权利。

一年多前,安徽省金寨县白塔畈镇刘冲村村民张统知家搬到集中安置点。他说,新房建房成本8万多元,老房子享受宅基地有偿退出政策,每平方米补偿70元,共补偿2万多元,加上房屋补偿13万多元,如此下来不仅没掏钱还有余钱。

与此同时,很多地区由于管理混乱,出现农村常住人口不断减少,农村宅基地面积不断增加等乱象。一些地区在宅基地改革试点中,纷纷探索宅基地有偿使用机制,引导村民集约用地。

湖北宜城市基于全市80%的宅基地超占面积现状,采取倒逼退出、奖励补偿、集体回购、增减挂钩等多种形式,引导农民退出闲置和多余的宅基地;同时创新采取“政府定价、村定标准、动态调节”的办法,对超占部分实行“分段+调节”的阶梯式缴费。

可入市:“三块地”改革试点的创新探索

在晋江金井镇围头村,村民和投资方都看中了一个地块,准备投资开农家乐。地块不大,权属关系却异常复杂。按照过去的办法,国土部门要先收储、再报批、再招拍挂,“时间至少一两年。”陈英俊说。

按村集体的想法,既要以土地招商,又不出让土地所有权。有这样的好事?有!这就是晋江的集体经营性建设用地入市改革探索。首先,入市的主体必须是村集体经济组织,或村集体授权的股份合作社;其次,无须再走收储、上报的路子,只需要最终由晋江市政府批准即可。

晋江规定,农村集体经营性建设用地入市,与国有建设用地同等入市、同权同价,无论最后这块地是商业用地还是工业用地,出让后的收益70%~85%都返还给入市者。

2018年2月,围头村这块3495平方米的土地迎来新的开发者,围头村村集体获得了182万元收益。根据改革政策,还可以为地块竞得人抵押融资。

“通过开展农村土地制度改革,晋江的土地集约利用水平得到较大提升,农民权益得到有效保障,农村新产业新业态发展迅速。”陈英俊表示。

半月谈记者了解到,截至2017年9月,全国已有577宗集体经营性建设用地入市,总面积1.03万亩,总价款约83亿元,如浙江德清县完成入市交易136宗,农民和农民集体获得收益1.55亿元,惠及农民9.1万余人,为探索建立城乡统一的建设用地市场、增加农民收益奠定了基础。

(记者 李劲峰 董建国 秦宏)

宅改能走多远?清除法律制度障碍是关键

农村宅基地改革进入第三年,改革亮点频现。随着改革向纵深推进,来自法律法规的障碍愈发显现,清除法律制度障碍、完善顶层设计成为宅改取得关键性突破所在。

依法依理,顶层设计有待完善

作为全国农村宅基地使用管理制度改革试点地区,江西鹰潭市余江区的“宅改”实践已积攒不少经验。不难看出,盘活农村闲置宅基地资源、增加农民收益,需要对原有的一些有关农村宅基地的法律法规进行重新修订,以增强其流动性,体现其资产价值和赋予合法宅基地使用权人从宅基地使用权和其上建筑所有权退出、转让、抵押和收益的权利。

现行法律对宅基地处置存在严格的限制。比如《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。第八十一条规定:擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正,没收非法所得,并处罚款。

同时,担保法、物权法也对宅基地抵押进行了限制。

余江区国土资源局相关负责人认为,随着我国城市化与工业化的快速推进,以及城乡要素市场体系的不断完善,农村宅基地资产属性逐渐凸显,价值不断提高。从目前的情况看,允许宅基地使用权转让、抵押、出租等是实现宅基地用益物权、增加农民收入的有效途径。从长远来看,法律上的修订是宅基地改革取得最终成功的保障。

福建晋江磁灶镇大埔村支书吴金程称,现在最大的障碍来自法律法规。宅基地的流转范围不能超出集体经济组织使得“物不能尽其用”,农房和宅基地的价值无法充分体现。其实,现实中灰色交易已经存在。为此他建议扩大流转交易的范围。

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