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雷减富副局少正在齐国丛林资本林政办理任务集会上的发言,期间年森林采伐限额审核意见的通知

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发文单位:国务院

这次会议是在全国上下学习贯彻《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》和全国林业工作会议精神的关键时刻,经国家林业局党组同意召开的一次重要会议。会议的主要任务是,以“三个代表”重要思想为指导,以中央《决定》为统领,认真落实全国林业工作会议精神,总结交流森林资源经营管理的成绩和经验,研究新时期森林资源经营管理的思路和对策,部署当前和今后一个时期的重点工作。下面,我讲四点意见,供大家讨论。一、总结过去,客观评价森林资源经营管理的成绩和问题新中国成立特别是改革开放以来,各级党委、政府高度重视,把森林资源经营管理工作摆到重要议事日程,各级林业主管部门和广大森林资源经营管理者共同奋斗,我国森林资源经营管理工作在不断探索中取得了长足进步。50多年来,累计向国家提供木材50多亿立方米,森林覆盖率由建国之初的8.6%增加到16.55%,森林蓄积量由108亿立方米增加到112.7亿立方米。森林资源保持着不断增长的良好态势,为维护国土生态安全,增加林产品有效供给,扩大社会就业,增加农民收入,做出了重大贡献。森林资源经营管理工作取得的主要成效强化体制建设,初步建立了森林资源经营管理体系。森林资源经营管理是林业行政管理的重要组成部分,经过50多年的发展,全国已基本形成了以林政管理为主体,以资源监测、资源监督为两翼的森林资源经营管理体系。据统计,全国现有县级以上森林资源林政管理机构3200多个,管理人员1.7万人,其中90%以上的地、县级林业主管部门设立了资源林政管理机构;林业调查规划设计单位1600多个,调查队伍3.5万人;自1989年以来,国务院林业主管部门先后向25个省区市派驻了14个森林资源监督机构,监督覆盖面超过国土面积的95%,其中东北、内蒙古重点国有林区还逐级派驻了1000多个监督机构。同时,全国还设有木材检查站4300多个,林政稽查队700多个,乡镇林业工作站3万多个。日臻完善的森林资源经营管理体系,为落实“严管林”的要求,依法强化森林资源的科学经营和持续利用,提供了有力的组织保障。不断创新机制,基本构建了具有中国特色的森林资源管理制度。多年来,结合国情、林情,森林限额采伐、林权登记发证、征占用林地审核审批和森林资源定期清查等制度不断完善,初步创建了以领导干部保护发展森林资源任期目标责任制为核心,以森林利用管理、林地林权保护、森林资源消长监测等为主要内容的一整套有中国特色的经营管理制度,保障了林业改革发展的顺利推进。自上个世纪90年代初以来,全国森林面积和蓄积持续“双增长”;80%以上的县森林采伐消耗量控制在限额之内;天保工程实施以来,长江上游、黄河中上游地区和东北、内蒙古重点国有林区已累计减少森林采伐消耗3.2亿立方米。林地保护管理不断加强,征占用林地审核率、森林植被恢复费收取率分别由1998年的66.5%和18.8%提高到现在的87.5%和77.7%;全国依法进行林权登记发证面积达2.4亿公顷,占林地总面积的90%以上。目前,全国已进行了六次森林资源连续清查,地方森林资源监测不断完善,营造林实绩综合核查、采伐限额执行情况检查等有效进行。推进依法治林,逐步形成了较为完善的森林资源经营管理法律体系。改革开放以来,国家先后出台了《森林法》、《野生动物保护法》、《防沙治沙法》、《农村土地承包法》等6部与森林资源经营管理直接相关的法律;《森林法实施条例》、《退耕还林条例》、《森林采伐更新管理办法》等14部林业行政法规;《林木林地权属登记管理办法》、《占用征用林地审核审批管理办法》、《林业行政执法监督办法》等31件林业部门规章。此外,各地还出台了地方性法规、规章300余件。林业法律、法规体系的日益健全,为依法强化森林资源经营管理提供了法律依据。据统计,自1998年以来全国共查处林政案件220万起,查处率达97%,为国家挽回直接经济损失18亿元。全国森林资源行政案件由2001年的48万起下降到现在的46万起,单位和法人大规模毁林的现象得到有效遏制。保护森林、发展林业越来越受到人民群众和社会各界的广泛关注,全社会依法护林、爱林的意识普遍提高。依托科技进步,逐步提高了森林资源经营管理的现代化水平。建国以来,国家先后制定颁布了60多项森林营造、培育、采伐利用和资源监测的技术标准、规程和规范,有效地指导了森林资源经营管理实践。特别是近年来,制定了《全国重点地区和天保工程区森林分类区划技术规定》、《全国营造林实绩综合核查管理办法》、《采伐限额检查方案》等一系列规程、办法,为林业六大工程的规划、实施和监控提供了保障。及时调整、充实了生态状况监测的内容及其指标体系,修订了《森林资源规划设计调查主要技术规定》、制定了《国家公益林认定办法》。上个世纪50年代,我国森林资源调查就引入了航空摄影和航空调查技术,并在实践中逐步加以应用。1977年利用多光谱影像技术,成功进行了西藏地区的森林资源调查。从1999年开始的第六次全国森林资源清查,进一步扩大了3S技术的应用领域,解决了对我国西藏实际控制线外和西部广大无人区的资源调查问题,增加了全国森林资源清查的覆盖面,显著提高了调查精度和工作效率。坚持与时俱进,不断丰富了森林资源经营管理的理论体系。从新中国成立到改革开放初期,我国森林经营管理的理论和技术主要来自前苏联,森林经营的主要目标是多出木材、出好木材,满足国民经济建设和发展的需要。改革开放以后,随着经济社会对林业多种需求的日益增长,我们广泛吸收林业发达国家森林资源经营管理的理论,并结合我国实际,积极探索,实现了森林资源经营管理理论与实践的双向互动和不断创新。在森林资源经营管理的指导思想上,以天然林保护、野生动植物保护等重点工程的启动为标志,开始了由以木材生产为主向以生态建设为主的转变,确立了通过森林资源的可持续经营,实现人与自然和谐发展的新时期森林资源经营管理指导思想。在森林资源经营管理的方针上,从上个世纪50年代的“普遍护林,重点造林,合理采伐,合理利用”,到60年代的“以营林为基础,采育结合,造管并举,综合利用,多种经营”,到现阶段的“严格保护,积极发展,科学经营,持续利用”,体现森林资源经营管理方针的与时俱进。在森林经营管理的途径上,从过去在法正林理论的指导下,以获取稳定的木材产出为取向的永续利用,发展到现阶段在可持续发展理念指导下,追求森林多功能协调为取向的经营森林生态系统之路。在森林经营管理的根本任务上,由过去为国民经济和社会发展提供木材为根本任务,发展到现在的增加森林资源总量,增强森林生态系统整体功能,增加林产品有效供给。在森林经营管理机制上,由计划经济体制下集中统一经营管理,发展到社会主义市场经济体制下的承包经营、租赁经营、股份合作经营、乡村统一经营,以及国有林区的管护承包经营等多种形式,形成了分类经营、分类指导、多种经营形式并存的森林经营管理的新机制。在保障机制上,以上个世纪80年代《森林法》出台为标志,逐步建立健全林业法律法规体系,确立了各级地方政府领导保护和发展森林资源的任期目标责任制,进一步将依法治林和科教兴林贯穿于森林的培育、经营与利用的全过程,形成了法律法规、经济与行政措施综合运用的新型森林资源经营管理保障机制。当前森林资源经营管理面临的突出问题我国森林资源经营管理工作虽然取得了显著成绩,森林资源保持着良好的增长势头,但是,根据最新的森林资源清查结果,我国森林资源总量不足、质量不高、效益低下、结构失衡、监管不力、破坏严重等问题依然突出,与加快推进林业的历史性转变、全面建设小康社会、促进经济社会可持续发展的要求还有很大差距。主要表现在:森林生态功能性差距很大。我国森林覆盖率只有16.55%,林业用地2.63亿公顷,有林地只有1.59亿公顷,利用率60.37%;林分平均每公顷蓄积量78.06立方米、人工林仅为34.76立方米;林分平均郁闭度为0.54,其中郁闭度0.2—0.3的面积占林分总面积的20%左右。我国现有森林总量、结构、质量、分布的状况与健康稳定的森林生态系统的要求相比还有很大差距,尚未形成完备的生态体系,陆地生态系统的主体功能和作用难以充分发挥。森林资源结构严重失调。我国森林资源分布严重不均,东部沿海11省区市的森林覆盖率26.59%,西部11省区市森林覆盖率9.06%,其中西北5省区仅为3.34%。林龄结构极不合理,中幼林在林分面积中占71.1%;林种结构失调,用材林占76.9%,防护林仅占16.6%,限制了森林多种效益的发挥。树种结构单一,全国以马尾松、杉木、杨树等为主的人工林占人工林总面积的58.8%,混交林仅占7.9%。居高不下的需求对森林经营管理的压力巨大。一方面,林产品供需矛盾突出。目前,世界人均年木材消耗量为0.58立方米,发达国家1立方米以上,我国只有0.29立方米。我国每年对林木蓄积消耗的需求量为5.5亿立方米以上,而现有森林资源的年合理供给量仅为2.2亿立方米,占需求量的40%。仅2002年我国进口各种林产品折合林木蓄积约1.8亿立方米。另一方面,在未来5—10年,全国人口年平均净增1100万左右,经济增速每年达7%以上,同时随着全面建设小康社会步伐加快,人们追求人与自然的和谐相处,社会、经济、环境对森林多效益需求的张力不断增加,森林资源面临的压力将进一步加大。森林资源破坏现象依然突出。根据2002年对全国34个县采伐限额核查和202个县征占用林地检查的结果,仍有17.6%的单位存在超限额采伐,有的甚至超过了280%;非法占用林地的项目仍占12.5%左右;每年有林地逆转为非林地的面积达56.2万公顷。同时,大量无证运输和非法经营加工木材的现象,对森林资源造成了巨大威胁。森林资源及其经营管理问题的主要原因造成以上问题的原因是多方面的,但我认为最根本的原因有两条:一是森林资源经营管理的方式还不能适应由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变;二是森林资源经营管理的指导思想还不能适应林业由以木材生产为主向以生态建设为主的转变。主要表现在:森林资源经营管理仍未彻底摆脱计划经济体制的束缚。对新形势下森林资源经营管理模式的研究不够,改革进程缓慢,经营管理方式简单、体制不顺、机制不活、效率不高、服务意识差,与社会主义市场经济体制的要求不相适应。例如,森林采伐限额管理的具体政策尚没有完全突破计划经济体制下“一刀切”的模式,造成了森林资源利用该增的没有增上去,该减的没有减下来;“林业一家进山”收购的政策限制林农与市场产销见面,既背离了市场经济规律,也损害了林木所有者和经营者保护和发展森林资源的积极性。森林资源经营管理中片面追求经济效益忽视生态效益的现象仍十分普遍。一些地方长期形成的以木材生产为中心的经营指导思想根深蒂固。在森林资源经营利用过程中,经营措施粗放甚至掠夺式利用,采大留小、采好留坏、超强度采伐,致使大量有林地逆转为疏林地、甚至无林地,森林资源质量不断下降,森林生态功能日趋退化。更有甚者,为了换取暂时的经济发展速度,一些地方不惜以牺牲森林资源、破坏生态系统为代价,乱砍滥伐、乱垦滥占林地等破坏森林资源的现象屡禁不止。重点国有林区森林资源管理体制长期没有理顺。重点国有林区森林资源名为国家所有,实为森工企业自管自用。企业既是森林资源的管理者,又是利用者,同时还担负着多种社会管理职能。国家作为森林资源所有者权益没有得到体现。这种在计划经济体制下形成的政企不分、产权虚置、责权不清的森林资源管理体制直接导致了重点国有林区森林资源长期过量消耗和质量的不断下降。森林资源经营管理基础建设薄弱、执法手段落后。到目前为止,全国约有300个县从未进行过森林资源二类调查,近十几年1000多个县没有开展过二类调查,森林资源家底严重不清。一些森林资源经营管理的技术规程、规范、标准和基础数表等已不能适应新形势林业发展的要求,亟待进行修订和完善。森林经营管理基础薄弱,体系不健全,全国80%以上的县级森林资源管理部门、40%左右的木材检查站没有现代交通、通讯工具。另外,行政执法能力和管理水平有待进一步提高。综上所述,我国森林资源管理工作成效显著,为国民经济建设做出了重大贡献,但问题仍很突出,形势严峻。对此,我们必须要有一个清醒的认识,尽快采取切实有效措施,认真加以解决。二、认清形势,进一步增强实现森林可持续经营的责任感和使命感党的十六大把“可持续能力不断增强,生态环境得到改善,资源利用效率显著提高,促进人与自然的和谐,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”作为全面建设小康社会的重要目标。最近,党中央、国务院又从实现这一目标的全局高度做出了《关于加快林业发展的决定》,召开了全国林业工作会议。中央《决定》的出台和全国林业工作会议的召开,标志着我国林业开始进入以生态建设为主新的历史发展阶段,为森林资源经营管理工作赋予了新内涵,明确了新任务,提出了新要求。全面建设小康社会目标的提出,丰富了森林资源经营管理的内涵。全面建设以生产发展、生活富裕、生态良好为重要标志的小康社会,极大地拓展和丰富了森林资源经营管理的内涵。首先,要把可持续经营作为森林资源经营管理的核心理念。以森林资源为经营对象的林业要实现可持续发展,必须以森林可持续经营为基础。只有实现森林的可持续经营,才能保证森林生态系统的整体完善,才能满足经济社会可持续发展对林业的客观要求。其次,要把强化森林生态功能作为森林资源经营管理的重要内容。生态状况的改善很大程度上依赖森林生态功能的提高。森林资源经营管理的目标、内容和措施必须围绕着强化森林生态功能、保持生态系统完整性来进行,在生态优先的前提下,实现森林生态效益、经济效益和社会效益的最大化。第三,要把提高林地生产力作为森林资源经营管理工作的主要目标。林地是发展森林资源的基础,林地生产力水平直接影响着林业生产力水平。要提高林地生产力,森林资源经营管理必须始终坚持科学管理、集约经营,使森林资源在数量、质量、结构、功能、效益等方面协调发展。第四,要建立政府主导、市场调节的经营管理新机制。森林资源经营管理既要强调政府主导的作用,也要发挥市场调节的作用,努力把两者有机地结合起来,不断提高森林资源经营管理的水平。林业战略思想的调整,赋予了森林资源经营管理新的任务。《决定》把确立以生态建设为主的林业可持续发展道路,建立以森林植被为主体的国土生态安全体系,建设山川秀美的生态文明社会,确定为新时期中国林业发展的战略思想。生态建设为主表明了生态需求已经成为当代社会对林业的第一需求;生态安全表明了建设以森林植被为主体的国土生态安全体系是国家安全体系的重要组成部分,是维系经济社会可持续发展的基础;生态文明表明了按照以人为本的发展观、不损害后代人生存发展权的道德观、人与自然和谐的价值观来发展林业,是可持续发展的重要标志。众所周知,森林是陆地上结构最复杂、功能最完备的生态系统,对维持生态平衡、保护人类生存发展的环境起着决定性作用。从这个意义上讲,高质量的森林生态系统是实现林业“三大效益”的基础,是实践“三生态”战略思想的核心和关键。因此,建设和培育稳定的森林生态系统是新时期赋予森林资源经营管理工作的新任务,是森林资源经营管理工作的重中之重。这就要求我们必须将生态系统的观念贯穿于经营管理的全过程,优先考虑森林资源的生态和社会效益,兼顾经济效益,逐步将退化的森林生态系统恢复并发展到良性状态,使森林资源可持续能力不断增强。社会主义市场经济体制的确立,对森林资源经营管理提出了新的要求。社会主义市场经济体制的确立,为各种经济成份长期共存、共同发展创造了公平竞争的机制和环境,要求政府在管理经济活动中必须充分尊重和发挥市场机制配置资源的作用,不断加强和改进管理方式。这就对森林资源经营管理提出了新的更高的要求。一是要进一步解放思想。要把思想从片面追求经济效益忽视生态和社会效益的理念中解放出来,从计划经济的管理模式中解放出来,从不合时宜的森林经营方式中解放出来。二是要切实转变政府职能。森林资源经营管理作为重要的政府职能,在市场经济体制下要更多地运用法律的、经济的手段,对森林资源经营、保护和利用进行宏观管理和微观服务,鼓励各种市场主体公平竞争、规范经营,促进森林资源的持续增长和林业的快速发展。三是要进一步深化改革。森林资源经营管理要不断地深化产权制度、管理体制、管理模式的改革,鼓励森林、林木和林地等依法流转,吸引各种要素流向森林资源的经营和保护;理顺森林资源管理体制,改变企业“一手管资源、一手砍资源”的状况;改进采伐限额等管理方式,实行分区施策、分类指导。四是要不断完善法制。市场经济是法治经济,要根据新形势、新任务,不断健全和完善适应市场经济体制和林业历史性转变要求的林业法律体系,推进森林资源经营管理依法进行。世界林业发达国家的理论与实践,给予了我国森林资源经营管理新的启示。随着人类生态意识的觉醒,在全球范围内,关于森林的价值观念也正在发生着根本性变化。强化森林资源经营管理,实现林业的可持续发展,建设生态文明,已成为越来越多国家的共识。从森林资源经营管理理论发展来看,森林资源经营管理的理论也是随着人类对森林认识的深化而不断向前发展的。法正林理论追求森林资源在时间和空间上均匀分布,以达到木材的持续生产;近自然林业理论强调森林资源经营要遵循自然规律,尽可能使林分经营过程同潜在的天然森林植被的演替规律相接近;森林多效益主导利用理论强调森林经营要朝着各种功能不同的专用森林发展。以1992年的联合国环境与发展大会为标志,森林可持续经营思想基本形成,将可持续经营作为森林经营和林业发展的目标,极大地丰富了森林资源经营管理的理论。从管理体制上来看,各国形成了不同的管理体制和管理模式。林业发达国家管理体制的共同特点是:产权清晰、分级管理。例如美国实行联邦林务局、大林区、林管区和营林区四级管理。联邦林务局负责联邦林的经营管理,并指导州有林和私有林的经营;州林务局负责州有林的经营管理,并帮助私有林主制定林业生产经营规划;私有林实行自主经营。从基本管理制度上来看,一是严格采伐量的宏观控制。例如芬兰上个世纪60年代修订了森林法,鼓励森林更新和培育,严格控制森林消耗量,自1975年以来,林木采伐量一直低于生长量。德国每10年编制一次森林经营方案,按照采伐量小于生长量的原则,确定采伐总量,分年度安排。二是全方位管理。例如美国森林生态管理就是对林地、植被、土壤、水、野生动物等综合管理。从1985年起,定期对所有林区的树木、水土、植被、野生动植物等情况进行综合调查,制定林区生态管理规划。三是完善的法律法规和执法体系。例如瑞典1903年制定了《森林法》,之后相继颁布了《禁猎法》、《自然保护法》等一系列法律法规。德国为强化林业执法,实行林务官制度,林务官作为政府部门从事林业管理工作的终身公务员,纳入国家军队、警察、消防、林务等4个特种行业管理。四是实行分类经营。例如日本将国有林划分为国土保安林、自然保护林、游憩林和木材生产林4种类型进行经营。新西兰把全国130万公顷的人工林用作木材生产,620万公顷的天然林用于国土保安、环境保护、游憩观光和森林疗养等。林业发达国家的丰富实践,为我国森林资源经营管理提供了有益的启示。一是必须坚持牢牢树立森林资源可持续经营的理念。二是必须建立政企分开、责权利相统一的管理体制,经营管理好国有林,充分发挥国有林在维护国土生态安全方面的重要作用。三是必须坚持分类经营,根据主导功能的不同来经营森林,不断提高林地生产力。四是必须坚持宏观调控,严格实行森林采伐限额控制不动摇。五是必须加强森林资源与生态状况监测,及时掌握森林资源消长和生态

文  号:国发[2005]41号

发布日期:2005-12-19

执行日期:2005-12-19

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

  国务院同意国家林业局《关于各地区“十一五”期间年森林采伐限额的审核意见》,现转发给你们,请认真贯彻执行。

  森林资源是生态建设的物质基础,是林业可持续发展的根本。在我国生态建设进入“治理与破坏相持阶段”的重要时期,大力加强森林资源保护管理,依法实行采伐限额制度,严格控制森林资源过量消耗,对巩固生态建设成果,促进经济社会可持续发展,构建社会主义和谐社会具有重要意义。各地区、各有关部门要加强组织领导,加大工作力度,认真执行森林采伐限额制度,切实履行保护和管理森林资源的职责,确保我国森林资源总量持续增长,森林质量不断提高,为加快林业发展奠定坚实基础。

  “十一五”期间年森林采伐限额是每年采伐消耗森林、林木蓄积的最大限量,地方各级人民政府和有关部门必须严格执行,不得突破。地方各级林业主管部门要加强对森林采伐限额执行情况的严格监督管理,对乱砍滥伐和超限额采伐的,要依法严肃处理。国家林业局要对各地执行森林采伐限额的情况进行定期检查,检查结果要上报国务院并通报全国。

  国务院

  二○○五年十二月十九日

  关于各地区“十一五”期间年森林采伐限额的审核意见

www.350.vip,  国家林业局

  2001年国务院批准的各省、自治区、直辖市“十五”期间年森林采伐限额到2005年底执行期满。各地区(含各省、自治区、直辖市和重点国有林区等单位,下同)根据《中华人民共和国森林法》及其实施条例的有关规定,完成了“十一五”期间年森林采伐限额的编制工作。现将本次采伐限额编制结果的审核意见和进一步加强森林资源保护管理的措施报告如下:

  一、关于“十一五”期间年森林采伐限额的审核意见“十一五”期间年森林采伐限额编制,认真遵循了严格保护、积极发展、科学经营和持续利用森林资源的基本方针,充分体现了实施以生态建设为主的林业发展战略。在采伐限额的测算和核定上,做到了与促进森林可持续经营、推进林木采伐管理改革和加强重点区域资源保护的有机结合,将进一步促进由采伐天然林为主向采伐人工林为主、由森林经营管理统一模式向分区施策、由单纯控制森林消耗向生态保护与林业产业发展并重、由森林资源的低价值消耗向高价值利用的转变。对工业原料林实行了采伐限额单编单列,将有力促进非公有制林业的发展。经审核认为,各地“十一五”期间年森林采伐限额编制工作扎实、数据可靠、方法科学、程序合法。严格按此采伐限额执行,既能充分保证森林资源的持续增长,又统筹兼顾了经济社会发展的客观需求,是科学合理和切实可行的。

  经审核汇总,全国“十一五”期间的年森林采伐限额为24815.5万立方米(不包括毛竹采伐限额)。按采伐类型的分项限额为:主伐11743.7万立方米,抚育采伐5624.1万立方米,更新、低改及其他采伐7447.7万立方米;按消耗结构的分项限额为:商品材15769.7万立方米(出材量9982.7万立方米),非商品材9045.8万立方米;按森林起源的分项限额为:天然林9121.4万立方米,人工林15694.1万立方米(其中:工业原料林5422.9万立方米)。由于毛竹具有生长繁殖快、年度间采伐量变化大等特点,“十一五”期间毛竹采伐限额由省级林业主管部门确定,报国家林业局同意后实施。

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